近年來，最高檢黨組高度重視未成年人檢察工作，張軍檢察長反復強調(diào)要持續(xù)推動“一號檢察建議”落實工作。從司法實踐來看，監(jiān)護人長期監(jiān)護缺失或監(jiān)管不力，是導致各類涉案未成年人違法犯罪的重要原因之一，而在現(xiàn)行制度框架下，對于督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責缺乏剛性、有效的保障措施。2019年以來，福州市檢察機關(guān)積極探索試行向有能力履行卻不履行或怠于履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人發(fā)出“督促監(jiān)護令”，取得良好成效。

檢察機關(guān)探索實行“督促監(jiān)護令”的法理基礎(chǔ)

增強剛性：破解現(xiàn)行制度框架下督促監(jiān)護人履職的實踐困境。現(xiàn)行未成年人保護法及預防未成年人犯罪法中，對于父母或者其他監(jiān)護人的家庭監(jiān)護責任作出了具體規(guī)定，但對于不履行監(jiān)護職責、放任未成年人嚴重不良行為或者侵害未成年人合法權(quán)益等違反家庭監(jiān)護責任的，只規(guī)定由監(jiān)護人所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止，或者由公安機關(guān)予以訓誡、行政處罰。這些制約措施，從法律效果上看，對監(jiān)護人的強制性和約束力相對較弱；從實施效果上看，監(jiān)護人實際是否履行監(jiān)護職責缺乏客觀評價機制；從制約程度上看，沒有起到持續(xù)監(jiān)督糾正的作用�？偟膩碇v，勸誡、訓誡等現(xiàn)有手段無法有效督促監(jiān)護人履行職責。

司法介入：國家監(jiān)護制度設(shè)計中針對涉案群體的必要補充。目前正在修訂的未成年人保護法草案擬確立國家親權(quán)責任。草案還針對農(nóng)村留守兒童等特殊群體的監(jiān)護缺失問題，完善了委托照護制度。但從司法實踐來看，對于已經(jīng)涉嫌犯罪的未成年人，其監(jiān)護人主要問題在于對子女的不良行為長期放任自流或者無計可施，其性質(zhì)屬于未及時有效履行監(jiān)護職責或者不當履行監(jiān)護職責，但是又未達到撤銷監(jiān)護權(quán)、啟動國家監(jiān)護的嚴重程度。這一現(xiàn)象在未成年人涉罪案件中較為普遍，有必要針對涉案未成年人這一特殊群體及其監(jiān)護人行為予以司法干預，對國家監(jiān)護制度設(shè)計中存在的“真空地帶”進行完善和補充。

督促監(jiān)護：將監(jiān)護人履職情況納入檢察剛性監(jiān)督的可行路徑。從現(xiàn)行司法規(guī)則層面上看，刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，均明確規(guī)定了由檢察機關(guān)對被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進行監(jiān)督考察，并可以對未成年犯罪嫌疑人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行社會調(diào)查和制作社會調(diào)查報告，作為辦案和教育幫扶的參考；未成年犯罪嫌疑人的監(jiān)護人應(yīng)當對未成年犯罪嫌疑人加強管教，配合人民檢察院做好監(jiān)督考察工作。這為檢察機關(guān)實行“督促監(jiān)護令”制度提供了法律依據(jù)和實踐基礎(chǔ)。從制度設(shè)計理念層面上看，檢察機關(guān)實行“督促監(jiān)護令”制度，體現(xiàn)了現(xiàn)代監(jiān)護干預制度的立法理念，與國家親權(quán)責任的確立相契合，也符合當前對于未成年人加強司法保護的形勢要求。特別是“督促監(jiān)護令”制度是由檢察機關(guān)所主導，能有效依托其法律監(jiān)督職能，相比于勸誡、訓誡等其他手段，更具有權(quán)威性和有效性，對監(jiān)督監(jiān)護人履職具有更強的法律約束力和強制性。

檢察機關(guān)實行“督促監(jiān)護令”的實踐探索

2019年以來，福州市檢察機關(guān)針對辦理涉罪未成年人案件中發(fā)現(xiàn)的家庭監(jiān)護缺失問題，積極探索向監(jiān)護人發(fā)出“督促監(jiān)護令”的工作機制，要求監(jiān)護人深刻反思在履行監(jiān)護職責過程中存在的長期教育監(jiān)管不到位、不重視子女學習交友情況等問題，在附條件不起訴考察過程中，應(yīng)積極配合檢察機關(guān)、司法社工、幫教基地共同做好孩子教育挽救工作，定期參加檢察機關(guān)組織的親職教育，督促孩子定期參加檢察機關(guān)、司法社工提供的法律教育與個性化幫扶活動，認真學習有關(guān)法律知識，協(xié)助司法機關(guān)做好幫教工作。

同時，在送達方式上，采取公示宣告方式，邀請學校、社區(qū)、社工組織以及人大代表、政協(xié)委員等各方共同見證和參與，取得較好社會效果和法律效果。自2019年11月福州市檢察院發(fā)出首例“督促監(jiān)護令”以來，鼓樓區(qū)、晉安區(qū)、長樂區(qū)、福清市、連江縣、閩侯縣等多個基層檢察院，已向30位未成年人家長發(fā)出督促監(jiān)護令30份。在前期探索實踐的基礎(chǔ)上，最近，福州市檢察院聯(lián)合市中級法院、市公安局、市教育局等部門，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定共同制定《“督促監(jiān)護令”實施辦法（試行）》，進一步規(guī)范運作機制，形成工作合力。目前，“督促監(jiān)護令”制度在檢察實踐中運作逐漸成熟，為督促監(jiān)護人更有效地履行監(jiān)護職責提供了剛性保障和司法監(jiān)督。

推行檢察機關(guān)“督促監(jiān)護令”的制度完善建議

關(guān)于立法層面的總體建議。建議在修改未成年人保護法、預防未成年人犯罪法時增加相應(yīng)規(guī)定：人民檢察院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護案件，發(fā)現(xiàn)其父母或者其他監(jiān)護人未履行監(jiān)護職責、履行監(jiān)護職責不當?shù)�，可以向監(jiān)護人發(fā)出督促監(jiān)護令，保障未成年人合法權(quán)益。

關(guān)于制度操作層面的建議。檢察機關(guān)“督促監(jiān)護令”適用范圍應(yīng)限定在四類案件：（1）附條件不起訴案件；（2）擬作不批捕、不起訴處理案件；（3）未成年被害人為留守兒童、單親家庭、外來務(wù)工人員子女、殘疾智障等特殊群體的案件；（4）其他需要督促監(jiān)護的案件。檢察機關(guān)發(fā)出“督促監(jiān)護令”，可以采取書面送達或現(xiàn)場宣告送達方式。現(xiàn)場宣告送達的，應(yīng)當通知監(jiān)護人住所地派出所、居委會或村委會、涉案未成年人所在學校及其他有關(guān)社會組織派員參加。監(jiān)護人住所地派出所應(yīng)當協(xié)同當?shù)鼐游瘯�或村委會，對監(jiān)護人履行“督促監(jiān)護令”情況進行督促、引導、勸誡、考評，并及時反饋檢察機關(guān)；檢察機關(guān)不定期對監(jiān)護人履行監(jiān)護令情況進行考察。涉案未成年人所在學校應(yīng)加強與監(jiān)護人聯(lián)系溝通，督促配合監(jiān)護人對在校涉案未成年人加大教育監(jiān)管力度。檢察機關(guān)負責協(xié)調(diào)有關(guān)社會組織，共同制定強制親職教育方案并組織實施。

關(guān)于法律后果層面的建議。為增強監(jiān)督剛性，明確規(guī)定監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，拒不履行或怠于履行“督促監(jiān)護令”義務(wù)，放任未成年人嚴重不良行為，或侵害未成年人合法權(quán)益的，由監(jiān)護人住所地派出所依法予以訓誡或行政處罰，造成嚴重后果構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。監(jiān)護人未對涉案未成年人加以管教，導致正處于附條件不起訴考驗期內(nèi)的涉案未成年人，違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定情形的，檢察機關(guān)應(yīng)當撤銷附條件不起訴決定，對涉案未成年人提起公訴。同時，根據(jù)“兩高兩部”《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》規(guī)定，監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，侵害未成年人行為達到法律規(guī)定情形，而有關(guān)單位和人員沒有提起訴訟的，檢察機關(guān)應(yīng)當書面建議監(jiān)護人住所地民政部門向人民法院申請撤銷監(jiān)護人資格。

（作者為福建省福州市人民檢察院檢察長）