只有通過公布立法背景資料，最大限度地消除爭議，人大及其常委會在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用時才能得到尊重

黨的十八屆四中全會《決定》中提出，通過加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用、加強和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)、明確立法權(quán)力邊界等四個方面完善立法體制。筆者認(rèn)為，完善立法體制，立法背景資料也該公開透明。

目前，立法背景資料的公開局限于公布草案征求意見稿、草案起草說明，而相關(guān)立法的全部或歷次草案稿、條旨、每條的立法理由、被刪條文的情況說明、立法調(diào)研記錄和座談會記錄稿等立法背景資料基本未公開。其實，這些對于公眾學(xué)法用法來說，也是一筆寶貴的財富。

全部或歷次草案稿，可能是專家學(xué)者、實務(wù)人員最容易忽視的立法背景資料。一般認(rèn)為當(dāng)立法正式通過或生效實施之后，之前所討論的全部或歷次草案稿就失去了價值和意義。其實，通過對全部或歷次草案稿的對比，可以捕捉到立法者對待某一條款或某一制度的基本態(tài)度、價值考量、用語變化、增刪情況等，進(jìn)而更為準(zhǔn)確地把握某一條款或某一制度，而不至于做出不同、甚至相反的理解。

在立法過程中，有時可以看到草案中的條文前面有條旨，用以提綱挈領(lǐng)地說明本條所規(guī)定的內(nèi)容。但等條文正式出臺之后，條旨就被刪掉了。在缺乏條旨的情況下，由于對文字含義理解的不同，不同的人可能對同一個條文會做出不同的解讀，從而引發(fā)不必要的爭議。

對于每條立法理由而言，實際上是要指明相應(yīng)條文的來龍去脈，讓人明白為什么這么規(guī)定。由于缺乏對立法理由的公布，有些條文讓公眾和專家看起來非常費解。

被刪條文的情況說明，是表明立法者的否定性評價和態(tài)度。由于立法基本不公布被刪條文的情況說明，導(dǎo)致被刪除的內(nèi)容在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)爭議，而各地又做法不一，更是加劇了這種混亂。

至于立法調(diào)研記錄和座談會記錄稿，前者包含了立法實務(wù)部門的調(diào)研數(shù)據(jù)、工作經(jīng)驗等，后者包括了專家學(xué)者的學(xué)術(shù)理論、對策建議等。這些記錄不僅可以充分表明立法究竟是基于什么數(shù)據(jù)和經(jīng)驗教訓(xùn)來擬定相關(guān)條文，還能清晰反映出立法的變遷采用了哪些專家學(xué)者的理論或建議，進(jìn)而平息實務(wù)或理論層面上的爭議。

建立健全公布立法背景資料制度，除了有利于法制宣傳教育、把握立法目的和條文內(nèi)容之外，最關(guān)鍵的是有利于最大限度地消除爭議。黨的十八屆四中全會《決定》要求完善立法體制，而只有通過公布立法背景資料最大限度地消除爭議，人大及其常委會在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用時才能得到尊重，政府立法制度建設(shè)才能得到加強與改善，立法權(quán)力邊界也才能得到明確。

《 人民日報 》（ 2014年12月10日 18 版）