城市群在贏得國際競爭力和推進我國城市高質量發(fā)展中的作用愈發(fā)重要。如何解決好城市群在發(fā)展過程中存在的問題，有效破除體制機制障礙，進一步推動城市群高質量發(fā)展，成為當前和今后一個時期我國城市化發(fā)展的重大任務。

近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角城市群一體化、粵港澳大灣區(qū)等城市群發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)上升為國家戰(zhàn)略，逐步成為支撐區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要內容，城市群成為推動我國經濟發(fā)展的增長極和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要空間載體。然而，當前我國城市群發(fā)展存在大而不強、內部協(xié)調性欠佳、體制機制障礙等問題，在經濟體量、經濟效率、科技水平方面與世界一流城市群存有一定差距。因此，著力提高城市群治理效能，加快推進一體化發(fā)展，對提升城市群發(fā)展質量具有重要意義。

提高治理能力推動城市群一體化建設

目前，我國亟需全力提高城市群治理能力，破除體制機制障礙，推動城市群一體化建設。

推動城市群一體化是建設社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略需要。從空間發(fā)展形態(tài)方面來看，建設社會主義現(xiàn)代化強國需要有一批現(xiàn)代化的國際大都市、現(xiàn)代化的城市群加以支撐。城市群是城市化發(fā)展到一定程度的相對成熟階段，推動城市群一體化建設將是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的重要空間組織形態(tài)。

推動城市群一體化是實現(xiàn)區(qū)域高質量發(fā)展的重要空間載體。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展,是建設現(xiàn)代化經濟體系、推動經濟高質量發(fā)展的重要任務。特別是城市群高質量發(fā)展是推動我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展和優(yōu)化區(qū)域經濟空間布局的重要組織載體，有利于推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。

推動城市群一體化是塑造跨區(qū)域治理的重要示范。與單個城市治理不同，城市群治理涉及跨區(qū)域治理問題，治理主體、治理對象多元化、治理過程復雜化，推動城市群一體化的關鍵在于提高跨區(qū)域的治理能力和治理水平，突破城市群跨區(qū)域要素流動的障礙。

城市群一體化發(fā)展須突破的瓶頸與挑戰(zhàn)

一是城市群治理體系缺失，頂層設計有待進一步完善和優(yōu)化�，F(xiàn)行的管理體制是制約城市群發(fā)展的瓶頸。由于缺乏頂層設計，城市群在體制機制方面的障礙制約了一體化發(fā)展進程，導致無法充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，資源要素自由流動受限，經濟效率受到影響。

二是碎片化的區(qū)域政策，導致城市群部分功能缺失�，F(xiàn)行的區(qū)域管理體制和管理機制無法承擔區(qū)域公共物品和公共服務的供給職能。因碎片化的區(qū)域政策，可能會出現(xiàn)城市群基礎設施建設不完善、公共物品有效供給不足等問題。

三是城市群區(qū)域合作機制缺失。從共識意識方面來看，我國城市群內各行政主體間合作共識仍未達成一致。從制度設計層面來看，缺乏統(tǒng)一權威的機構對各政府主體間的權責關系進行劃分并予以確認。從組織方式層面來看，缺乏構建政府主體之間利益協(xié)商和協(xié)調行動的組織平臺。從政策操作層面來看，目前缺乏合適的政策工具以提供區(qū)域公共物品及公共服務。

推動城市群一體化發(fā)展的有效路徑

城市群高質量發(fā)展是支撐我國經濟高質量發(fā)展的空間組織形態(tài)，構建城市群治理體系，提高城市群治理能力是促進城市群一體化和高質量發(fā)展的關鍵。

一是強化城市群治理頂層設計。應構建適應當前我國經濟發(fā)展和城市化發(fā)展階段相適應的城市群治理體系，成立統(tǒng)一的城市群協(xié)調組織，完善城市群治理結構。比如，加強區(qū)域立法、建立省級會商制度、建立城市群市長聯(lián)席會議制度，重點和關鍵是構建能夠破除城市群發(fā)展障礙的體制機制，構建起政府、企業(yè)、民間組織共同參與協(xié)作治理的城市群治理組織架構。

二是構建要素自由流動合作治理機制。要素自由流動能夠顯著提高經濟效率。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過要素市場化改革，破解優(yōu)質要素分布不平衡問題，優(yōu)化資源配置。更好地發(fā)揮政府的作用，加強戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元隔離、戶籍壁壘、要素自由流動藩籬；加強對外合作開放，建立區(qū)域內統(tǒng)一大市場，從共識意識、制度設計、組織方式和政策操作等層面共同推進區(qū)域合作治理機制建設。

三是共建產業(yè)協(xié)同發(fā)展體系。城市群內的產業(yè)合理分工，能夠有效提升產業(yè)鏈整體水平，根據不同等級城市的特征和功能定位，發(fā)揮各類城市在資源、土地、科技、人才方面的資源優(yōu)勢，共建產業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，推進產業(yè)合理化布局，實現(xiàn)城市群內產業(yè)間的協(xié)調和錯位發(fā)展。探索建立城市間產業(yè)協(xié)同發(fā)展的成本分擔和收益補償機制，借鑒長三角城市群中的上海與安徽共建飛地工業(yè)園區(qū)，建立利益共享、成本共擔的產業(yè)協(xié)同發(fā)展體系。

四是構建區(qū)域公共品供給機制。區(qū)域公共品具有跨組織、跨地區(qū)空間、跨行政邊界的特征，而區(qū)域公共品供給目前存在供給主體多元化、供給過程復雜化、供給對象易“搭便車”等問題。應建立城市群公共品供給的制度保障，通過公私合作、地方政府間合作等多渠道、多供給方式推動城市群在公共品方面的建設合作，積極探索構建公共領域的財稅分享、規(guī)劃銜接、生態(tài)環(huán)境管理、公共服務配置、數據共享等新體制新機制。

五是發(fā)揮核心城市引領帶動作用。從發(fā)達國家的發(fā)展規(guī)律來看，區(qū)域核心城市發(fā)展速度最快，輻射范圍超越了行政邊界。我國通過打造都市圈，強化核心城市的集聚效應和資源配置的統(tǒng)籌能力，在不調整行政區(qū)劃前提下，突破行政區(qū)劃壁壘，以核心城市的帶動功能，統(tǒng)籌與周邊地區(qū)共贏發(fā)展。在有條件的地方打造各具優(yōu)勢的城市群，發(fā)揮不同等級城市的資源共享、優(yōu)勢互補，完善城市群布局和形態(tài)，解決城市體系結構失衡，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。

（本文來源：經濟日報 作者：中共中央黨校習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 汪彬）