紅頭文件發(fā)得過多過濫，干部群眾對此很有意見。 　　人民圖片

　　核心閱讀

　　5月27日，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）對外公開發(fā)布。這兩部重要黨內法規(guī)的公開發(fā)布，使中國共產黨有了第一部正式、公開的黨內“立法法”和備案程序規(guī)定，對于加強黨內法規(guī)制度建設，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提升黨的建設的科學化水平具有重要意義。

　　1.

　　黨內法規(guī)與國家法律是協(xié)調統(tǒng)一、良性互動的

　　黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。黨內法規(guī)集中反映全黨意志，集中體現(xiàn)黨的理論和路線方針政策，對于維護黨內秩序、規(guī)范黨內生活、調整黨內關系、保障黨員民主權利，對于推進黨的建設、提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，具有十分重要的意義。

　　“黨內法規(guī)”是個約定俗成的概念，人們常說“黨規(guī)國法”，“黨規(guī)”就是“黨內法規(guī)”。早在1938年，毛澤東同志就在《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中指出，為使黨內關系走上正軌，“須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”，首次提出黨內法規(guī)的概念。此后，黨的歷屆領導人都對黨內法規(guī)作出重要闡述�！包h內法規(guī)”這一概念也寫入了黨章及黨的其他重要文獻中。幾十年來，黨內法規(guī)這一概念經黨的領導人經常使用、黨內文獻正式確認，已深入人心、為社會各界廣泛認同。

　　“黨內法規(guī)有著使原則變?yōu)樾袆拥摹畼颉�和‘船’的作用。”中央社會主義學院教授甄小英強調，從黨內法規(guī)建設在黨的建設中的地位作用看，科學的黨內法規(guī)決定著黨的興衰，“關系到黨和國家是否改變顏色。”

　　“它是‘剛約束’，是‘鐵籠子’�！敝醒朦h校教授葉篤初這樣看待黨內法規(guī)的作用。

　　北京大學法學院教授姜明安則認為，黨內法規(guī)的價值至少表現(xiàn)在四個方面：規(guī)范執(zhí)政黨依法執(zhí)政，規(guī)范黨的組織及其相互關系，規(guī)范黨員的權利、義務和紀律，保障國家法制的統(tǒng)一，推進法治國家、法治政府和法治社會的一體建設。

　　說到“黨規(guī)”，就不能不提“國法”。那么，黨內法規(guī)與國家法律是個什么關系？加強黨內法規(guī)建設會不會削弱國家法律的作用？

　　姜明安表示，黨內法規(guī)與國家法律有著明顯不同，黨內法規(guī)調整的是黨內關系和黨內生活，適用于黨組織和黨員，用黨的紀律作保證；而國家法律調整的是社會關系，適用于一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織以及所有中華人民共和國公民，依靠國家強制力保證實施。

　　他認為，黨內法規(guī)與國家法律之間是協(xié)調統(tǒng)一、良性互動的關系。一方面，黨內法規(guī)必須嚴格遵守憲法和法律的規(guī)定、原則和精神；另一方面，把黨內法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定適時經過法定程序上升為國家法律，是立法的一個重要源頭。黨內法規(guī)的實施有利于保障憲法和法律的實施。推進黨內法規(guī)建設，對國家法律來說不是削弱而是加強。我們黨依法執(zhí)政，既要依據(jù)憲法和法律治理國家，又要運用黨內法規(guī)管黨治黨，二者統(tǒng)一于推進社會主義法治國家建設的宏偉事業(yè)中。

　　2.

　　兩部黨內法規(guī)的出臺標志著黨內法規(guī)制度體系建設邁出大步

　　改革開放30多年來，黨內法規(guī)建設取得重要進展，黨內生活的一些主要領域基本實現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。“可以說，我們黨目前正處于黨內法規(guī)建設最好的時期。”葉篤初這樣評價。

　　但是，與世情國情黨情的變化對黨的建設的要求，與黨應對所面臨的“四大考驗”和“四大危險”的要求，以及黨肩負歷史重任的要求相比，黨內法規(guī)建設還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

　　甄小英認為，這主要體現(xiàn)在幾個方面：

　　——一些地方和部門、一些黨員干部的黨內法規(guī)意識比較淡薄。

　　——黨內法規(guī)制定滯后于時代發(fā)展和黨的建設、黨的工作實踐，有的黨內法規(guī)質量不高、針對性可操作性不強，一些黨內法規(guī)執(zhí)行得不好，落實不到位。

　　——有些黨內法規(guī)內容重復或相互沖突，整個黨內法規(guī)制度建設還沒有形成一整套協(xié)調配套、完備有效的黨內法規(guī)制度體系；在黨內法規(guī)內容方面，也存在強調集中多、保障民主不夠的情況。

　　——強調黨員義務多，保障黨員權利不夠；規(guī)范管理基層黨組織和黨員的法規(guī)多，規(guī)范管理領導機關和領導干部的法規(guī)相對較少；規(guī)范自身建設的法規(guī)多，規(guī)范黨的執(zhí)政方式、領導制度的法規(guī)不足。

　　1992年，鄧小平同志提出，再過30年的時間，要“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。“按照這一要求，黨內法規(guī)制度建設大體上在2020年左右，也就是到建黨100周年時，形成一套比較成熟、更加定型的黨內法規(guī)制度體系。”甄小英表示，時間不多，需要抓緊。

　　事實上，也正是針對這種情況，中央辦公廳會同中央紀委、中央組織部等部門，對1990年印發(fā)的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》和《中央辦公廳關于黨內法規(guī)備案工作有關問題的通知》進行了修改，形成了《制定條例》和《備案規(guī)定》，報請中央批準后印發(fā)。

　　這兩部黨內法規(guī)的出臺，標志著我們黨在加強以黨章為根本的黨內法規(guī)制度體系建設方面又向前邁進了一大步，對于進一步提高黨內法規(guī)制定質量、提高黨的建設科學化水平必將發(fā)揮重要作用。

　　“黨章張力的展開與發(fā)揮，一靠執(zhí)行，二靠具體黨內法規(guī)�！比~篤初認為，目前各級各地正在深入學習十八大新黨章，此時公開發(fā)布兩個重要黨內法規(guī)時機甚好，正所謂“新規(guī)漸磨，伐柯不遠”。

　　“兩部黨內法規(guī)的公開發(fā)布，表明新一屆黨的領導集體高度重視黨內法規(guī)建設�！苯�明安表示，通過規(guī)范黨內法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動，可以改進和提高黨內法規(guī)的質量，使黨內法規(guī)更好地發(fā)揮調整、規(guī)范黨的組織和活動，促進從嚴治黨，保障黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的作用。

　　3.

　　《制定條例》修訂凸顯八大亮點

　　修訂《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，是推進黨內法規(guī)制度建設的重大舉措，對提高黨內法規(guī)制定質量、加快構建黨內法規(guī)制度體系具有重要作用。此次修訂后的《制定條例》，由原來的6章33條增加為7章36條�？v觀整個條例，八大亮點躍然紙上：

　　一是增加了實體性規(guī)定�！吨贫�條例》將原條例名稱中的“程序”二字刪去，這是因為這次修訂不僅完善了黨內法規(guī)制定程序，還增加了制定工作的實體性要求，特別是對黨內法規(guī)制定權限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定、哪些事項可以由中央紀委、中央各部門或者省區(qū)市黨委制定，這樣有利于從根本上避免或者減少無權制定、越權制定、重復制定等無序制定現(xiàn)象，確保黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。

　　二是將省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)活動納入適用范圍。原條例對黨的中央組織和中央紀委、中央各部門制定黨內法規(guī)的活動作了具體規(guī)定，但對省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)的活動，只在附則中規(guī)定“依照本條例的基本精神進行”，這導致實踐中一些省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)的做法不夠規(guī)范�？紤]到省區(qū)市黨委是黨內法規(guī)制定主體之一，《制定條例》擴展了調整范圍，把省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)活動納入其中。

　　三是完善了編制黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃計劃。原條例雖然規(guī)定要編制黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃，但規(guī)定得比較粗�！吨贫�條例》專章對編制黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃計劃作出規(guī)定，要求通過科學編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)制度建設，突出重點、整體推進，逐步構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系。

　　“編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，這是第一次提出�！闭缧∮⒄J為，編制黨內法規(guī)制定工作5年規(guī)劃非常重要，同5年一屆的黨代會相銜接，有利于落實黨代會報告中提出的有關黨的制度建設的要求，有利于加強黨內法規(guī)建設的頂層設計和整體布局，明確黨內法規(guī)制定的時間表和路線圖，保證黨內法規(guī)制度建設的系統(tǒng)性、協(xié)調性和前瞻性。

　　四是強化了黨內法規(guī)起草的調查研究和征求意見環(huán)節(jié)�！吨贫�條例》明確規(guī)定，起草黨內法規(guī)，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。同時，條例對征求意見環(huán)節(jié)作了進一步細化規(guī)定：一是規(guī)定征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見；二是規(guī)定與群眾切身利益密切相關的黨內法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見；三是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式。這樣修訂有利于提升黨內法規(guī)制定的科學性、民主性，提高黨內法規(guī)制定質量。

　　五是完善了黨內法規(guī)前置審核程序。原條例雖然對黨內法規(guī)前置審核也作了規(guī)定，明確“需經中央審議批準的黨內法規(guī)草案，由中央辦公廳負責校核，并向中央提出校核報告”，但對于審核什么、發(fā)現(xiàn)問題如何處理等均未作規(guī)定，操作性不強。鑒于此，《制定條例》將前置審核確定為必經程序，明確了合法性合規(guī)性等審核內容，規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序，這樣修訂有利于更好地把住黨內法規(guī)的質量關，防止黨內法規(guī)草案“帶病”上會。

　　六是明確了黨內法規(guī)公開發(fā)布制度。原條例規(guī)定“有的黨內法規(guī)公開發(fā)布”，導致事實上不公開發(fā)布的多、公開發(fā)布的少，不利于黨組織和黨員的執(zhí)行和遵守�！吨贫�條例》將其修改為“黨內法規(guī)經批準后一般應當公開發(fā)布”，要求除涉及黨和國家秘密事項的以外，黨內法規(guī)一般都應當公開發(fā)布，涉密的黨內法規(guī)，在具備公開條件時也應當及時履行解密手續(xù)后予以公開。

　　葉篤初表示，這樣修訂就確定了“以公開發(fā)布為原則、以不公開發(fā)布為例外”的發(fā)布制度，有利于推進黨務公開，提高黨內法規(guī)的知曉率和執(zhí)行力。

　　七是明確了黨內法規(guī)的效力等級。為正確適應黨內法規(guī)，有效解決黨內法規(guī)的規(guī)范沖突問題，《制定條例》對黨內法規(guī)效力等級作出明確規(guī)定：一是黨章在黨內法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內法規(guī)都不得同黨章相抵觸；二是中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)的效力；三是省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)不得同中央紀委、中央各部門制定的黨內法規(guī)相抵觸。

　　八是全面確立了黨內法規(guī)備案、清理與評估制度�！吨贫�條例》專章對黨內法規(guī)備案、清理與評估作出規(guī)定。一是細化了備案制度，規(guī)定中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)應當自發(fā)布之日起30日內報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦，具體備案辦法另行規(guī)定。這樣規(guī)定有利于加強黨內法規(guī)的監(jiān)督，維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。二是增寫了清理制度，要求黨內法規(guī)制定機關應當適時對黨內法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關黨內法規(guī)作出廢止、失效或者予以修改等處理。三是確立了實施后評估制度，要求黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位可以根據(jù)職權對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。這樣規(guī)定有利于督促黨內法規(guī)實施，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力，推動黨內法規(guī)的及時完善。

　　值得注意的是，黨內法規(guī)清理制度的設立針對性很強。新中國成立特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內法規(guī)，為規(guī)范黨組織和黨員行為提供了重要制度保障。但長期以來，黨內法規(guī)的“底數(shù)”有多少，哪些仍然有效，哪些不再適用，哪些需要廢止，哪些亟待修改，還沒有進行過全面清理。《制定條例》增寫清理制度規(guī)定，有利于及時解決黨內法規(guī)存在的不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致問題。

　　事實上，行動已經開始。2012年6月，中央批準印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，在全黨部署開展一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，計劃用2年半左右的時間對新中國成立后制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行全面清理。目前，清理工作正在順利進行中。這次集中清理在我們黨歷史上是第一次，是黨的制度建設中的一件大事。通過清理摸清黨內法規(guī)制度的“家底”，提出立改廢的意見，將為黨內法規(guī)制度體系的科學構建打下基礎。

　　4.

　　“紅頭文件”的多、濫、亂現(xiàn)象有望得到遏制

　　此次公開發(fā)布的兩部重要黨內法規(guī)中，《備案規(guī)定》確立了黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，意義也十分重大。

　　長期以來，“紅頭文件”制定隨意現(xiàn)象在一些地方時有所見，干部群眾對此很有意見。特別是有的地方制定的“紅頭文件”出現(xiàn)了同黨的方針政策、同法律法規(guī)不一致，或者文件之間相互“打架”等問題，損害了文件的權威性和嚴肅性。

　　《備案規(guī)定》對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件報送備案及審查作出了全面規(guī)定，要求中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，在發(fā)布之日起30日內報送中央備案。中央辦公廳具體負責備案審查工作，主要審查是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，規(guī)定的內容是否明顯不當，是否符合制定權限和程序等。審查中如發(fā)現(xiàn)黨內法規(guī)和規(guī)范性文件存在問題，將建議制定機關自行糾正，如制定機關逾期不作出處理，將提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。同時，《備案規(guī)定》還明確提出下備一級原則，要求各省區(qū)市黨委逐步建立對本級黨委部門和下級黨組織制定的規(guī)范性文件進行備案審查的機制。

　　“備案審查就像頭上始終懸著一把劍，法規(guī)和文件制定者必須審慎行事。”姜明安指出，備案審查制度的建立，將加強對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，更好地維護黨內法規(guī)制度的統(tǒng)一和權威。

　　《 人民日報 》（ 2013年05月28日 18 版）