畢傳國繪

城鎮(zhèn)化靠市長還是靠市場 　　謝正軍繪

　　對城市規(guī)劃被隨意修改的批評已經(jīng)提出許多年了，一直未能很好解決，其中既有認(rèn)識(shí)問題，也有工作偏差。2007年全國人大公布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中包括城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在內(nèi)的法定規(guī)劃編制和調(diào)整審批程序，做出了明確、具體的規(guī)定，以防止規(guī)劃被隨意修改�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》還規(guī)定了允許修改法定規(guī)劃的幾種情形，包括上位規(guī)劃發(fā)生變更，要求修改下位規(guī)劃；行政區(qū)劃調(diào)整；國務(wù)院批準(zhǔn)重大工程需要；規(guī)劃評估認(rèn)為需要修改以及規(guī)劃審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改等�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》還要求，規(guī)劃修改應(yīng)當(dāng)對原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)并報(bào)告。規(guī)劃修改涉及強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，同意后方可進(jìn)行。修改后影響利害關(guān)系人利益的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償，等等。 

　　隨意修改城市規(guī)劃，既違反建設(shè)的基本規(guī)律，又影響社會(huì)和諧穩(wěn)定

　　為何要對城市規(guī)劃的法定規(guī)劃編制和修改做出這些具體規(guī)定？原因在于城市規(guī)劃具有綜合統(tǒng)籌的特點(diǎn)。

　　其一，城市規(guī)劃的實(shí)施依賴于多個(gè)行政主管部門和專業(yè)管理部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。對城市規(guī)劃法定規(guī)劃不合適的修改必將影響相關(guān)部門或利益主體的利益要求。

　　其二，城市規(guī)劃是針對城市建設(shè)制定的規(guī)劃，而城市建設(shè)是由不同利益主體進(jìn)行的。不同利益主體在完成他們的基建設(shè)施后，對他們的設(shè)施就有日常維護(hù)、經(jīng)營管理以及所有和使用權(quán)利的要求。一般百姓在購買房屋后，對他們的房產(chǎn)以及附屬的公共服務(wù)配套、基礎(chǔ)設(shè)施配套、綠地設(shè)施等，都有所有或者使用的相應(yīng)權(quán)利。城市規(guī)劃即是規(guī)定這些建設(shè)用地、建筑設(shè)施等的規(guī)劃和建設(shè)條件的。在項(xiàng)目安排、建設(shè)過程中，建設(shè)方必須滿足這些條件，以此來維持和保障城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，城市規(guī)劃也是對土地使用和建筑設(shè)施的合法性認(rèn)定，凡是符合城市規(guī)劃的土地使用和建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)受到法律保護(hù)。

　　其三，城市建設(shè)的參與部門多、投資巨大，且需要逐步建設(shè)完善和長年維護(hù)。這些建設(shè)有著它們自身運(yùn)營規(guī)律，需要多重利益協(xié)調(diào)。為了避免瞎指揮、一屆政府一個(gè)主意，需要城市規(guī)劃建設(shè)大法的規(guī)范。

　　其四，城市也是國家和社會(huì)財(cái)富積累的地方，是產(chǎn)業(yè)升級和人員、資金、商品等流動(dòng)聚集的地點(diǎn)。保護(hù)城市的福祉，需要城市規(guī)劃的支持。隨意修改城市規(guī)劃，既違反了城市規(guī)劃建設(shè)的基本規(guī)律，也對土地和建筑等所有和使用權(quán)利造成影響，威脅了社會(huì)各個(gè)階層和利益團(tuán)體之間的和諧穩(wěn)定。

　　有些城市規(guī)劃修改成為爭取項(xiàng)目、政策的工具   

　　我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，特別是過去幾十年，城市發(fā)展速度快。發(fā)展的宏觀條件如社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的變化也很快；城市的區(qū)域條件，包括區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況也在不斷變化。面對這些變化，城市規(guī)劃需要采取新的理念、方法來加以應(yīng)對。在當(dāng)前，城市規(guī)劃的修改有時(shí)看起來也無可奈何。

　　此外，新領(lǐng)導(dǎo)上任，需要有新的執(zhí)政理念，特別是對城市建設(shè)工作多有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)，喜歡編制一些規(guī)劃，特別像城市的戰(zhàn)略規(guī)劃等，來研究形成對這個(gè)城市發(fā)展的新的認(rèn)識(shí),借此可以統(tǒng)一執(zhí)政團(tuán)隊(duì)和所屬部門對發(fā)展的共識(shí)。例如，現(xiàn)在一些城市提出規(guī)劃“決戰(zhàn)一百天”的情況比較多。有些地方，為了爭取國家政策支持或政績需要，也在編制發(fā)展戰(zhàn)略、新區(qū)規(guī)劃或者大地區(qū)的總體城市設(shè)計(jì)，等等。這些戰(zhàn)略規(guī)劃、新區(qū)規(guī)劃、總體城市設(shè)計(jì)，多數(shù)針對的是國家新的政策或發(fā)展理念，如果把新的政策爭取下來，這些規(guī)劃的任務(wù)也就完成了，之后按照法定程序?qū)σ?guī)劃進(jìn)行修改。這樣，那些非法定規(guī)劃就成為爭取項(xiàng)目和政策的工具。

　　有些特殊的原因，也產(chǎn)生規(guī)劃被多次修改的情況。例如我國土地使用制度改革，實(shí)行土地儲(chǔ)備和招拍掛制度，要求對城市土地使用的性質(zhì)、規(guī)模、條件等作出具體規(guī)定，需要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃予以配合。在規(guī)劃實(shí)施中，面對一些利益訴求，只能修改規(guī)劃。這種做法現(xiàn)在叫動(dòng)態(tài)維護(hù)。然而，規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)中，又有哪些老百姓的意見能夠納入其中呢？目前看來很難，這又成為一個(gè)新的問題。

　　城市規(guī)劃經(jīng)�！白兡槨痹�因復(fù)雜

　　一是規(guī)劃的修改確實(shí)受到許多不太正常情況的影響，其中包括部門至上、官僚主義、政績要求、長官意志等。許多地方規(guī)劃部門在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中，為減輕承擔(dān)的責(zé)任，淡化強(qiáng)制性要求，為之后潛在的修改規(guī)劃條件打開口子，造成了規(guī)劃指標(biāo)不斷被修改、突破的亂象。

　　二是對城市發(fā)展的規(guī)律把握能力不強(qiáng)，缺乏對城市發(fā)展的科學(xué)認(rèn)識(shí)。一些地方寄希望于通過試錯(cuò)來尋找發(fā)展出路。遺憾的是，許多錯(cuò)誤常常被許多前人的經(jīng)驗(yàn)證明是肯定要失敗的，但又存在僥幸心理，希望這一次不一樣，繼續(xù)為錯(cuò)誤交學(xué)費(fèi)。

　　三是規(guī)劃的科學(xué)性也存在問題，有空子可鉆。許多規(guī)劃沒有開展科學(xué)研究，迎合上級想法，成為拍馬屁規(guī)劃。有許多情況，規(guī)劃編制單位不是對城市發(fā)展的具體情況開展研究，找出問題癥結(jié)所在，而是研究領(lǐng)導(dǎo)心理，或者延續(xù)粗放發(fā)展的模式進(jìn)行規(guī)劃。這種規(guī)劃往往不符合城市發(fā)展規(guī)律和國家整體發(fā)展需要，使得規(guī)劃作了一輪又一輪，難以落實(shí)或者得到實(shí)施，造成規(guī)劃不斷編制或者修改。有的時(shí)候，我們也將這種現(xiàn)象稱之為規(guī)劃泛濫。

　　四是政績和利益主體的沖動(dòng)。特別是地方政府管理職能的分解，在政績和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求下，尋找新的發(fā)展動(dòng)力或經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)成為地方部門領(lǐng)導(dǎo)最為上心的著力點(diǎn)。然而，城市規(guī)劃又是一項(xiàng)綜合規(guī)劃，很難預(yù)見每一年、每一個(gè)政績要求并做出具體反應(yīng)。為此，將其歸罪于規(guī)劃，強(qiáng)行調(diào)整規(guī)劃來滿足要求。

　　五是決策民主性也存在問題。有些領(lǐng)導(dǎo)追求大手筆、大氣派，以反映領(lǐng)導(dǎo)魄力，或者向上級要更多的政策和用地指標(biāo)，使得規(guī)劃成為御用規(guī)劃。但是，這些規(guī)劃都難以成為法定規(guī)劃，只是一種愿景藍(lán)圖或者部門想法、套上規(guī)劃的名字罷了。

　　總體說來，要破解規(guī)劃被不斷修改的亂局，還是要加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和決策的民主性，通過完善與規(guī)劃相關(guān)的法律制度，避免把規(guī)劃搞成領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、部門利益規(guī)劃，這樣才能使城市規(guī)劃管理走上正確的道路，為促進(jìn)我國發(fā)展轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。

　　《 人民日報(bào) 》（ 2013年10月22日 20 版）